投资知识

文|含璋

日前，在陕西基金业协会“第一期基金从业人员后续职业培训”上，北京大学法律硕士、北京天元律师事务所专家顾问尤东鸣律师围绕《政府产业引导基金的管理与运营》为大家做了专业的讲解！

监管涉及政府产业引导基金日常管理和运营的方方面面，政府产业引导基金的监管体制如何？涉及政府产业引导基金的监管政策有哪些？现将精彩内容与大家分享！

一、资本市场的重要的出资主体

自2005年提出政府可以设立创业引导基金概念以来，引导基金历经高速发展期，万亿市场规模已然成型。根据统计，截至2020年第一季度国内共设立1,741支政府引导基金，目标规模超过10万亿，实际已到位规模4.76万亿元人民币。

政府引导基金在经历2015年～2016年爆发式发展之后，自2017年开始发展速度明显放缓。2018年新增151只，同比下降41.5%；2019年新增105只，同比下降43.8%。各级政府对于引导基金的出资日益变得理性和谨慎。

但是，鉴于政府引导基金总体规模依然在不断成长，体量比较庞大，且出资能力较强，出资来源合法合规，仍然是资本市场的重要的出资主体。

二、中西部地区在PPP基金设立方面较为重视

按照政府引导基金注册地统计，长三角、珠三角、环渤海最为活跃，中西部地区发展如火如荼。从设立数量来看，江苏、广东、浙江、山东、安徽五地的政府引导基金均在百支以上。

从规模来看，政府引导基金目标规模最高的前五大省份分布为北京、广东、山东、江苏和河南。从各地政府引导金基金类型设置角度来看，中西部地区在PPP基金设立方面相对其他地区较为重视，而东部发达省份更加注重产业类、创投类引导金的设立。

三、支持科技成果转化、投向国家重点产业、支持创新改革发展

政府产业引导基金主要投向投资引导基金、产业发展基金和企业创新基金，目的有三个。

一是促进科技创新和成果转化、支持中小企业发展，如国家科技成果转化引导基金、国家中小企业发展等。

二是直接或间接支持一批国家重点产业，此类基金一般由国家财政部联合相关主管部门发起设立，包括国家集成电路基金、中国铁路发展基金、中国互联网投资基金等。

三是支持国企、央企创新改革发展，近些年为促进中央企业提质增效和转型升级，推动新旧动能转换，企业的创新发展，带动全社会创新创业发展，国资委先后设立了中国国有资本风险投资基金和中国国有企业结构调整基金。

四、头部效应显著

据统计，目前政府产业引导基金规模超过100亿的233支基金目标规模达到8.31万亿人民币，即 13.8%政府引导基金目标总规模占比超过市场80%，而超八成的政府引导基金的规模集中在100亿以内，占比仅不足两成。

已设立的政府引导基金中披露财政出资金额或出资比例的基金共839支，总目标规模达到4.33万亿元人民币，其中财政出资金额达1.35万亿人民币，财政出资金额占比31.2%。地方引导基金的杠杆效应显著低于国家引导基金。

国家级基金的投资产业方向主要围绕“中国制造2025”以及节能环保、新兴信息产业、生物、产业、新能源、新能源汽车、高端装备制造业和新材料为主的七大战略新兴产业，且通常以扩张期、成熟期企业为重点扶持对象。

政府引导基金是国家出资，受到多重监管。

五、证监会和基金业协会围绕行业发展监管

政府引导基金首先受到行业的监管，监管部门是证监会和中国证券投资基金业协会，引导基金的法律属性属于私募基金，这是法定的监管机构。

六、财政部进行财政出资监管

财政部也是政府引导基金重要的监管机构。出资方面，要符合财政预算的规定，否则会对出资造成一定的影响，财政部还要监管政府引导基金是否使用好财政资金。

所以政府引导基金的管理方或者运营方，要处理好与财政部之间关系。另外，西安市和沿海地区政府引导基金的管理机构还要处理好同人大的关系，因为所有的财政的出资要通过人大的预算，确保所有的出资合法合规。

七、发改委进行产业的监管

第三个方面是发改委的产业的监管，发改委从贯彻国家发展的产业的布局，地方产业发展的布局出发，要确保基金在投资的过程中间不走偏，围绕重点产业方向投资。

另外，还要注意发改委的监管措施，就是建立信用登记体制以及绩效评价体系，这是发改委监管的职能。 

最后是国资的监管，因为政府引导基金是国资出资到基金，作为出资方，如何在出资以及退出过程中防止资产流失，防止不当交易或者关联交易的利益输送，在出资合同退出的过程中，要注意国资操作的合规性的。

八、主要监管政策

目前，我国有几个比较重要的法律和政府引导基金相关。

第一《民法总则》。虽然是政府出资的引导基金，但政府引导基金在市场上是民事主体，因此行为还是以民事法律作为最基础法律规范，到2021年《民法总则》会换成《民法典》。

具体到不同类型的基金，公司制的基金要以《中华人民共和国公司法》作为最基本的法律规范进行运作，治理结构是否完善，决策流程是否明确有效等都是要受到此法律的规范。

第二《中华人民共和国合伙企业法》，很多基金采取的是有限合伙制，在日常运营中，基金的治理结构是否符合规定，是否存在与强制性的规范相抵触的内容等都需要符合该法律条款的规定。

第三种类型是契约式基金或者信托式基金，因为这类基金不存在公司或者是有限合伙的工商主体，仅以基金合同作为依据。

契约式基金在政府引导基金里是有的，尤其是在PPT领域，很多PPT领域的基金其实都是契约制基金，国有的资产，国有的权益，要受到《中华人民共和国国有资产法》的监管。

九、涉及的具体文件

政府产业引导基金除了宏观法律，还涉及一些具体文件。

从2005开始，监管部门出了一些规范性文件。2008年出台的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》是早期政府引导基金设计或运营的依据，这个文件在业内是很重要的文件。

2015年到2016年，财政部和发改委出了两个比较重要的法规，一个是财政部门出《政府投资基金暂行管理办法》，另一个是发改委出的《政府出资产业投资基金管理办法》，两个文件名字看相似，但强调的重点不一样，这是主管部门检查和执法的两个重要依据。

下期，笔者将就财政部和发改委两个文件监管的相同处和不同处为大家解读。敬请期待！

（此稿根据现场录音整理，未经本人设定）