行业动态

一、《合规办法》出台背景

      国务院国有资产监督管理委员会（下称“国资委”）于2022年08月23日又新出台了《中央企业合规管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第42号，于2022年10月01日实施，下称“《合规办法》”）。    《合规办法》旨在推动中央企业加强合规管理，切实防控风险，以发挥中央企业合规的示范性和方向性导向作用。     《合规办法》合计八章，共计42条，涉及中央企业的组织和职能、制度建设、运行机制、合规文件、信息化建设及监督问责等。    《合规办法》是国有企业合规经营法规体系中的一个重要环节。从2015年开始中央政府和国资委对于国有企业的合规管理越来越规范。

2015年，国务院办公厅就发布了《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发〔2015〕79号，下称“79号文”）。79号文是中央政府层面近年加强和改进企业国有资产监督、防止国有资产流失的第一个重要文件。

国务院办公厅于2016年08月02日发布了《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号，下称“63号文”）。63号文明确规定，国有企业管理者未按照法律法规和企业内部管理规定正确履行职责，造成国有资产重大损失及其他严重后果的，应当追究其责任，且实行重大决策终身追责制度。63号文在防止国有资产的流失方面做出了如下规定：（1）明确了10大方面55种需追究责任的情形；（2）明确了资产损失的认定，包括直接损失和间接损失；（3）明确了违规经营投资责任，包括直接责任、主管责任和领导责任；（4）规定了责任追究的处理方式。

2018年07月13日，国资委发布了《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国务院国有资产监督管理委员会令第37号）。

2018年11月09日，国资委印发了《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号）。

2018年12月07日，国资委下发了《关于做好中央企业违规经营投资责任追究报告工作有关事项的通知》（国资发监督二〔2018〕116号）。

2019年04月30日，国资委下发了《关于做好中央企业违规经营投资责任追究工作体系建设有关事项的通知》（国资发监督二〔2019〕43号）。

2019年11月11日，国资委下发了《关于进一步做好违规经营投资责任追究工作体系建设有关事项的通知》（国资厅发监责〔2019〕33号）。

2020年国资委下发了《中央企业违规经营投资问题线索查处工作指引》（国资发监责〔2020〕62号）。

     以上列举只是国资委体系关于合规经营要求的一部分，事实上，从2020年开始，国资委每年都会就中央企业违规投资责任追究工作做出新的部署和安排。

国资委办公厅于2020年03月26日发布了《关于做好2020年中央企业违规经营投资责任追究工作体系建设有关事项的通知》（国资厅发监责〔2020〕10号），对中央企业建立健全责任追究工作体系作出全面安排。

随后，考虑中央企业责任追究工作体系还不完善，效能发挥还不充分，以追责防风险、促发展的作用有待强化，“不愿追责、不敢追责、不会追责”和“零报告、零查处、零追责”的现象在中央企业中仍然存在，国资委办公厅于2021年03月02日又发布了《关于做好2021年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》（国资厅发监责〔2021〕11号），指导中央企业扎实做好2021年违规经营投资责任追究工作，强化国有资产监督，促进企业持续健康发展。

2022年03月03日，国资委办公厅又发布了《关于做好2022年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》（国资厅发监责〔2022〕7号，下称“7号文”），继进一步解决中央企业还存在不敢追责、不愿追责、不会追责的“三不”问题，通过责任追究发挥“治已病、防未病”的作用。

二、私募基金行业合规经营的必要性

近年来，随着中国经济的发展，私募基金行业也进入了高速发展的快车道。截至2022年07月末，中国证券投资基金业协会登记的存续私募基金管理人24,304家，合计管理基金数量为135,836只，存续基金规模20.39万亿元。无论是国资私募基金管理人还是国资投资人，在私募行业中都是起着无法替代的重要作用。

      然而，由于合规文化的欠缺、私募基金行业尚处于早期发展阶段，私募基金管理人对于信义义务的理解存在偏差以及缺乏私募投资基金治理的最佳实践作为参考等诸多原因，私募基金相关的风险不断爆发，而国资相关的公司也未能避免，譬如：

◆某55亿的跨境并购基金中涉及的国资证券董事长涉嫌玩忽职守被移交检察机关；

◆某55亿的跨境并购基金中涉及国资证券首席风险官主动辞职；

◆某55亿的跨境并购基金中涉及国资证券时任执行总裁离职；

◆某55亿的跨境并购基金涉及的国资管理人投资总监、国际并购业务负责人，因涉嫌收受贿赂被批捕；

◆某国资管理人“一把手”被调查

     ◆某千亿级国资基金多名高管被调查；     ◆另一千亿级国资基金高管被调查      守法经营是任何企业都必须遵守的一个大原则，企业只有依法合规经营才能行稳致远，对于资金密集、架构复杂的私募基金行业来说，合规经营更加必要。

三、《合规办法》对国有私募机构的影响

     1、《合规办法》的适用范围           

根据《合规办法》第二条规定，本办法适用于国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）根据国务院授权履行出资人职责的中央企业。其次，根据《合规办法》第四十条规定，地方国有资产监督管理机构参照本办法，指导所出资企业加强合规管理工作。    

我们理解，地方国资委将参照《合规办法》相关的规定，另行制定地方国有企业的《合规管理办法》。因此，中央企业履行出资的私募基金或者地方国有企业履行出资的私募基金，都须重视《合规办法》的相关规定。     

2、合规相关的定义      

根据《合规办法》第三条规定，本办法所称合规，是指企业经营管理行为和员工履职行为符合国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等要求。本办法所称合规风险，是指企业及其员工在经营管理过程中因违规行为引发法律责任、造成经济或者声誉损失以及其他负面影响的可能性。本办法所称合规管理，是指企业以有效防控合规风险为目的，以提升依法合规经营管理水平为导向，以企业经营管理行为和员工履职行为为对象，开展的包括建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责等有组织、有计划的管理活动。    

《合规办法》明确合规风险不单单指引发法律责任或造成经济损失，其还包括声誉损失以及其他负面影响。因此，国有私募基金管理人的管理团队在私募基金投资运作的过程中，还需重视其行为对企业的声誉影响等。      

3、合规管理工作的组织和职责    

《合规办法》第七条至第九条明确规定了合规管理工作的组织和职责，（1）中央企业党委（党组）发挥把方向、管大局、促落实的领导作用，是合规管理工作的领导主体；（2）董事会发挥定战略、作决策、防风险作用，是合规管理工作的管理主体；（3）经理层发挥谋经营、抓落实、强管理作用，是合规管理工作的经营主体。因此，建议国有私募基金管理人依据前述规定，调整合规风险的组织及职责。     

 4、法治建设第一责任人    

《合规办法》第十条规定，中央企业主要负责人作为推进法治建设第一责任人，应当切实履行依法合规经营管理重要组织者、推动者和实践者的职责，积极推进合规管理各项工作。       国有私募基金管理人的组织形式基本都是公司，其法定代表人则是推进法治建设第一责任人。     

 5、合规委员会    

《合规办法》第十一条规定，中央企业设立合规委员会，可以与法治建设领导机构等合署办公，统筹协调合规管理工作，定期召开会议，研究解决重点难点问题。     

该条明确了在党委（党组）、董事会、经理层之外，合规委员会在中央企业合规管理工作的角色定位。      我们理解国有私募基金管理人可视自身情况决定是否设立合规委员会。    

 6、首席合规官     

《合规办法》第十二条规定，中央企业应当结合实际设立首席合规官，不新增领导岗位和职数，由总法律顾问兼任，对企业主要负责人负责，领导合规管理部门组织开展相关工作，指导所属单位加强合规管理。      

根据《国有企业法律顾问管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第6号）的相关规定，企业总法律顾问是指具有企业法律顾问执业资格，由企业聘任，全面负责企业法律事务工作的高级管理人员。企业总法律顾问对企业法定代表人或者总经理负责。大型企业设置企业总法律顾问。企业总法律顾问应当同时具备下列条件：    

（一）拥护、执行党和国家的基本路线、方针和政策，秉公尽责，严守法纪；      

（二）熟悉企业经营管理，具有较高的政策水平和较强的组织协调能力；      

（三）精通法律业务，具有处理复杂或者疑难法律事务的工作经验和能力；    

（四）具有企业法律顾问执业资格，在企业中层以上管理部门担任主要负责人满3年的；或者被聘任为企业一级法律顾问，并担任过企业法律事务机构负责人的。      

考虑到私募基金监管的特殊性，我们理解国有私募基金管理人如设置总法律顾问，除满足《国有企业法律顾问管理办法》对总法律顾问的要求外，还需满足基金业协会于今年发布的《私募证券投资基金管理人登记申请材料清单（2022版）》或《私募股权、创业投资基金管理人登记申请材料清单（2022版）》对风控合规负责人的要求，即其应当具备3年以上与拟任职务相关的工作经历，具有与拟任职务相适应的管理经历和经营管理能力。     

 7、合规管理主体责任      

根据《合规办法》第十三条规定，中央企业业务及职能部门承担合规管理主体责任，主要履行以下职责：    

（一）建立健全本部门业务合规管理制度和流程，开展合规风险识别评估，编制风险清单和应对预案。    

（二）定期梳理重点岗位合规风险，将合规要求纳入岗位职责。    

（三）负责本部门经营管理行为的合规审查。    

（四）及时报告合规风险，组织或者配合开展应对处置。    

（五）组织或者配合开展违规问题调查和整改。中央企业应当在业务及职能部门设置合规管理员，由业务骨干担任，接受合规管理部门业务指导和培训。    

 从前述规定可知，掌握相关合规知识不单单只是合规人员的责任，业务人员掌握必要的合规知识对于预防及控制风险而言也极端重要。在我们之前的一篇分析文章《浅谈国有私募基金高管的合规风险——以巨额<差额补足函>案为视角》提到，某国家级私募基金多位高管涉嫌严重违纪违法而被刑事立案引起广泛的关注。        

 根据63号文，对违反规定、未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的国有企业经营管理有关人员，严格界定违规经营投资责任，严肃追究问责，实行重大决策终身责任追究制度。国有企业经营管理有关人员违反国家法律法规和企业内部管理规定，未履行或未正确履行职责致使发生下列情形造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，应当追究责任：    

（1） 投资并购未按规定开展尽职调查，或尽职调查未进行风险分析等，存在重大疏漏；    

（2） 财务审计、资产评估或估值违反相关规定，或投资并购过程中授意、指使中介机构或有关单位出具虚假报告；    

（3） 未按规定履行决策和审批程序，决策未充分考虑重大风险因素，未制定风险防范预案；    

（4） 违规以各种形式为其他合资合作方提供垫资，或通过高溢价并购等手段向关联方输送利益；    

（5） 投资合同、协议及标的企业公司章程中国有权益保护条款缺失，对标的企业管理失控；     

（6） 投资参股后未行使股东权利，发生重大变化未及时采取止损措施；违反合同约定提前支付并购价款等。      

综上，国有私募基金管理人中负责投资业务的人员掌握必要的合规知识既可以保障自身的利益，也是私募基金风险防控的第一道防线。

 8、合规管理部门      根据《合规办法》第十四条规定，中央企业合规管理部门牵头负责本企业合规管理工作，主要履行以下职责：    

（一）组织起草合规管理基本制度、具体制度、年度计划和工作报告等。      

（二）负责规章制度、经济合同、重大决策合规审查。     

（三）组织开展合规风险识别、预警和应对处置，根据董事会授权开展合规管理体系有效性评价。    

（四）受理职责范围内的违规举报，提出分类处置意见，组织或者参与对违规行为的调查。     

（五）组织或者协助业务及职能部门开展合规培训，受理合规咨询，推进合规管理信息化建设。     

中央企业应当配备与经营规模、业务范围、风险水平相适应的专职合规管理人员，加强业务培训，提升专业化水平。     

 前述规定明确了合规管理部门的具体职责，并强调需要配备与经营规模、业务范围、风险水平相适应的专职合规管理人员。根据我们的了解，很多管理规模极大的国有私募基金中，其配备的合规管理人员数量仅有1-2人，更甚者，担任合规岗位的人员过往甚至不具备从事合规的工作经历。结合《合规办法》第六条的规定，中央企业应当在机构、人员、经费、技术等方面为合规管理工作提供必要条件，保障相关工作有序开展。因此，建议国有私募基金管理人根据自身业务的需求，招募具有相关胜任能力的合规人员担任合规管理人员。     

 9、制度建设    

 根据《合规办法》第十六条至十八条的规定，中央企业应当建立健全合规管理制度，制定合规管理基本制度，应当针对反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护等重点领域，以及合规风险较高的业务，制定合规管理具体制度或者专项指南。      我们理解，私募基金投资业务属于合规风险较高的业务，该业务应根据《私募投资基金管理人内部控制指引》的相关要求建立相关的风险管理及内部控制制度。但是我们观察到，市场上仍有许多管理人的内控制度不够完善，或者流于形式，或者暗藏风险。我们理解，国资管理人的内控制度必须同时满足多个维度的合规（信义义务、国资利益保护等），才可能从根本上避免违规风险。     

 10、运行机制     

《合规办法》第二十条至二十八条规定，中央企业应当建立合规风险识别评估预警机制、将合规审查作为必经程序嵌入经营管理流程、及时采取风险应对措施、建立违规问题整改机制、设立违规举报平台、完善违规行为追责问责机制、健全合规管理等协同运作机制、定期开展合规管理体系有效性评价、将合规管理作为法治建设重要内容等。通过前述运作机制，将合规管理及建设融入到合规风险评估、识别、应对、处理、监督等各环节，切实提高中央企业的法治合规建设。      

在前述运行机制中，值得注意的要点如下：首先，《合规办法》明确了重大决策事项的合规审查意见应当由首席合规官签字，对决策事项的合规性提出明确意见。该规定对国有私募机构的风控合规负责人的业务水平提出了更高的要求，重大决策的事项须有首席合规官的明确意见。其次，中央企业应当建立所属单位经营管理和员工履职违规行为记录制度，将违规行为性质、发生次数、危害程度等作为考核评价、职级评定等工作的重要依据。因此，国有私募基金管理人考核其投资人员时，也应将违规行为作为一个重要的衡量指标，而非单看其投资业绩。此外，中央企业应当将合规管理作为法治建设重要内容，纳入对所属单位的考核评价。国有私募机构本身的合规管理水平，也将影响其自身的考核评定。      

11、信息建设     

《合规办法》第三十三条至第三十六条提出，中央企业应当加强合规管理信息化建设，定期梳理业务流程，查改风险点，加强合规管理信息系统与财务、投资、采购等其他信息系统的互联互通，实现数据共用共享。中央企业应当利用大数据等技术，加强对重点领域、关键节点的实时动态监测，实现合规风险即时预警、快速处置。     

在今年3月发布的7号文中就要求各中央企业应按照国资监管数字化智能化提升的目标要求，于今年6月底前全面建成监督追责信息系统，并与国资委系统完成对接。      

12、监督问责      

《合规办法》规定，中央企业违反本办法规定，因合规管理不到位引发违规行为的，国资委可以约谈相关企业并责成整改；造成损失或者不良影响的，国资委根据相关规定开展责任追究。中央企业应当对在履职过程中因故意或者重大过失应当发现而未发现违规问题，或者发现违规问题存在失职渎职行为，给企业造成损失或者不良影响的单位和人员开展责任追究。      

我们理解私募基金的投资责任，有可能援引63号文中的具体规定。根据63号文的相关规定，国有企业经营管理有关人员任职期间违反规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，应当追究其相应责任；已调任其他岗位或退休的，应当纳入责任追究范围，实行重大决策终身责任追究制度。经营投资责任根据工作职责划分为直接责任、主管责任和领导责任。直接责任是指相关人员在其工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或其他不良后果起决定性直接作用时应当承担的责任。主管责任是指相关人员在其直接主管（分管）工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或不良后果应当承担的责任。领导责任是指主要负责人在其工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或不良后果应当承担的责任。

四、结语

     近几年国家出台涉及中央企业合规的法律法规，彰显了政府推动中央企业法治化建设的决心和力度。私募基金投资业务目前恰是风险较高的业务模块，国有私募机构及其工作人员应提高其合规意识，建设及健全其内控制度，重视合规专业人员的配备，遵守私募基金募投管退流程中的合规规定。